期貨立法要解決四個瓶頸問題

我國期貨市場經(jīng)過多年發(fā)展，如今已頗具規(guī)模。截至2020年4月，按交易量和交易金額計算，是僅次于美國的全球第二大市場。但在期貨市場日漸繁榮的背后，也隱伏著期貨立法滯后的問題。在我國，規(guī)制期貨市場的最高層級法律文件是十多年前頒布的《期貨交易管理條例》（簡稱《期貨條例》）。目前，《期貨法》起草工作已經(jīng)進(jìn)入快車道。在提升期貨市場法治化水平的進(jìn)程中，需要著力解決以下瓶頸問題。

　　期貨法調(diào)整范圍的核心與擴(kuò)張

在金融行業(yè)延續(xù)部門立法的現(xiàn)實格局下，如何妥當(dāng)界定期貨法的調(diào)整范圍，以填補(bǔ)監(jiān)管空白，是亟須解決的首要問題。《期貨條例》在設(shè)定調(diào)整范圍時，主要采用交易方式和交易對象兩個要素。在交易方式方面，調(diào)整的是在期貨交易所內(nèi)進(jìn)行的公開集中交易活動；在交易對象方面，調(diào)整的是期貨交易所統(tǒng)一制定的標(biāo)準(zhǔn)化期貨合約和期權(quán)合約。即《期貨條例》調(diào)整的只是最基本、最典型的期貨交易，此種限定列舉的方式越來越不能適應(yīng)市場發(fā)展的需求。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會和金融業(yè)的發(fā)展，市場對采用新形態(tài)合約進(jìn)行風(fēng)險管理的需求不斷增長，這就要求期貨立法應(yīng)將各種采用期貨交易機(jī)制的合約品種概括性地納入其核心調(diào)整范圍。與此同時，隨著場外市場的迅速發(fā)展，以自律為主的監(jiān)管方式與風(fēng)險控制的要求之間難以有效匹配，有必要將期貨法調(diào)整范圍擴(kuò)張至場外市場，從而將期貨法塑造為衍生品市場的基礎(chǔ)法律。由此，才能明確期貨及衍生品市場的核心規(guī)則，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)期貨法的延伸監(jiān)管。

　　期貨市場的主體監(jiān)管與行為監(jiān)管

我國期貨市場實行集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制，既包括對期貨市場參與主體的監(jiān)管，又包括對各參與者的市場行為的監(jiān)管。主體監(jiān)管與行為監(jiān)管是兩種形態(tài)相異但密切聯(lián)系、動態(tài)互補(bǔ)的監(jiān)管方法。主體監(jiān)管以事前監(jiān)管為主，具有基礎(chǔ)性。期貨市場參與主體包括交易者、期貨交易所、期貨結(jié)算機(jī)構(gòu)、期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)、期貨服務(wù)機(jī)構(gòu)等，對這些市場主體，國家主要通過市場準(zhǔn)入、信用維持和日常檢查等手段，以確保這些參與主體的適格與合規(guī)。然而，我國期貨市場參與者正在發(fā)生重大改變，比如部分期貨交易所已采用公司制的組織形式，而不再是會員制；期貨結(jié)算機(jī)構(gòu)有可能單獨設(shè)立并提供跨市場結(jié)算服務(wù)，而不再是某個期貨交易所的附屬機(jī)構(gòu)；境外投資者參與我國期貨業(yè)務(wù)的廣度和深度明顯加強(qiáng)，而不再只是境內(nèi)投資者參與的市場，等等。這些都對傳統(tǒng)的主體監(jiān)管模式提出了新的挑戰(zhàn)，需要予以妥當(dāng)回應(yīng)。行為監(jiān)管主要指針對異常交易行為和市場違法行為的監(jiān)管，只有在異常行為或違法行為出現(xiàn)后，才能予以監(jiān)管介入或查處。因此，行為監(jiān)管主要以事中和事后監(jiān)管為主。在當(dāng)今世界范圍內(nèi)，各種市場之間的關(guān)聯(lián)性越來越強(qiáng)，為在跨期貨和現(xiàn)貨市場、跨衍生品和基礎(chǔ)資產(chǎn)市場中從事跨市場操縱和內(nèi)幕交易提供了外部環(huán)境。只有進(jìn)一步豐富行為監(jiān)管的制度工具，才能更好地預(yù)防和查處跨市場違法行為。

　　場外市場的延伸監(jiān)管

在傳統(tǒng)上，期貨市場主要指場內(nèi)市場，即在期貨交易所內(nèi)交易標(biāo)準(zhǔn)化合約的市場，對場外市場，《期貨條例》關(guān)注不夠，主要遵循主體監(jiān)管模式下的行業(yè)自律。然而，世界范圍內(nèi)的場外交易規(guī)模遠(yuǎn)超過場內(nèi)市場，我國場外市場規(guī)模也逐漸擴(kuò)大。隨著期貨市場風(fēng)險管理功能的逐步發(fā)掘，場外衍生品市場正在蓬勃發(fā)展。在標(biāo)的上，我國已形成了利率、匯率和信用的比較完整的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)；在合約類型上，交易品種已涵蓋了遠(yuǎn)期、互換和期權(quán)等新的類型；在參與者上，商業(yè)銀行、證券公司、保險公司及其它非金融機(jī)構(gòu)均已開始從事場外衍生品交易。然而，我國在規(guī)范場外市場時一直采用“推出一類產(chǎn)品，制定一份管理規(guī)定”的方式，相關(guān)規(guī)定分散，規(guī)范層級較低，規(guī)定之間極易產(chǎn)生沖突。由于場外市場主要被參與者用于個性化風(fēng)險管理，其透明度較低，容易成為金融風(fēng)險積聚的源頭。2008年全球金融危機(jī)以來，世界各主要國家均以立法形式將場外市場納入監(jiān)管范圍，要求場外衍生品交易實行集中清算和信息披露，以便實現(xiàn)對場外市場風(fēng)險的有效監(jiān)測。鑒于此，我國期貨立法應(yīng)當(dāng)就場外市場設(shè)置專門規(guī)定，并提供類似的制度安排。

　　推動我國期貨市場的對外開放

世界上各主要經(jīng)濟(jì)體都高度重視期貨市場法制建設(shè)，把市場定價能力看作國際競爭的重要手段。就我國而言，爭取大宗商品及金融資產(chǎn)的定價權(quán)，提升人民幣的國際化水平，助力實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)成為我國期貨市場發(fā)展的重要使命。一方面，我國正著力推動我國期貨市場的對外開放，通過引入更多境外機(jī)構(gòu)投資者參股國內(nèi)期貨公司、參與國內(nèi)期貨交易，以及在部分期貨品種上實施境外交割品牌注冊等，不斷提升我國期貨市場國際化程度。另一方面，還應(yīng)當(dāng)穩(wěn)妥推動期貨及其輔助業(yè)務(wù)“走出去”，既要參與境外期貨市場交易，還要投資境外期貨公司或在境外設(shè)立交割倉庫等，全面提升我國期貨市場的國際化水平。隨著我國期貨市場國際化水平不斷提升，風(fēng)險因素也隨之累積和變異，難免出現(xiàn)各種新型的跨境違法行為。鑒于此，我們應(yīng)當(dāng)構(gòu)建立足對外開放格局、有效應(yīng)對全球化風(fēng)險挑戰(zhàn)的跨境監(jiān)管體制，通過與其他國家、地區(qū)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立雙邊和多邊的信息共享機(jī)制與監(jiān)管合作機(jī)制，為我國期貨市場的對外開放保駕護(hù)航。

期貨市場是構(gòu)建立體化資本市場的重要支撐機(jī)制，其主要功能是風(fēng)險管理和價格發(fā)現(xiàn)。如果沒有期貨市場，多層次資本市場也只是一種平面式資本市場。只有將期貨市場的雙向交易機(jī)制和風(fēng)險對沖功能加入其中，這種平面式資本市場才能轉(zhuǎn)化為一種立體化的多層次市場，進(jìn)而增強(qiáng)我國在商品市場和金融市場上的定價能力，提升我國參與國際經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易競爭的能力，夯實我國在經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易中的大國地位。

　?。ㄗ髡邽橹袊嗣翊髮W(xué)營商環(huán)境法治研究中心研究員）