制度創(chuàng)新，完善現(xiàn)代治理——黨的十八大以來全面深化改革觀察之二

人民網(wǎng)

金秋來臨，《北京市實(shí)施<居住證暫行條例>辦法》于10月正式落地。按照規(guī)定，在京居住6個(gè)月以上且符合在京有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的非京籍市民，可以申請領(lǐng)取居住證，符合條件者還可參與積分落戶。

以“居住證”促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，通過“積分落戶”打開更公平通道，讓外來人口享受到更多基本公共服務(wù)，北京戶籍制度改革的大動(dòng)作，點(diǎn)燃了無數(shù)“北漂族”奮斗的夢想，也體現(xiàn)了國家逐步推進(jìn)公共服務(wù)均等化的努力，成為這一輪全面深化改革制度創(chuàng)新的生動(dòng)縮影。

“要把制度建設(shè)擺在突出位置”“提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”“把制度創(chuàng)新作為核心任務(wù)”……黨的十八屆三中全會(huì)以來，聆聽全面深化改革激蕩的變革之聲，“制度”堪稱最響亮的音符。

“制度設(shè)計(jì)”“制度建設(shè)”“制度安排”“制度完善”“制度保障”“制度銜接”……學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記在各個(gè)場合的重要講話，梳理中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立以來歷次會(huì)議的內(nèi)容，“制度”從未像今天一樣，成為全面深化改革的關(guān)鍵詞；“制度創(chuàng)新”也從未像今天一樣，成為牽動(dòng)改革的牛鼻子。

在傳承中超越

——推動(dòng)各方面制度的成熟定型，保障了公眾利益，增強(qiáng)群眾獲得感；激活了改革動(dòng)力，增強(qiáng)群眾存在感；提升了治理能力，增強(qiáng)群眾安全感

一部中國改革史，也是一部制度變遷史。

早在1992年，鄧小平就曾指出：“恐怕再有30年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”由此，中國的改革從初步探索和局部試驗(yàn)階段，走向以建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制為核心的全面探索階段。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“今天，擺在我們面前的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)，就是推動(dòng)中國特色社會(huì)主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會(huì)和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。”今天中國的改革，已經(jīng)進(jìn)入以強(qiáng)化制度建設(shè)為核心的全面深化改革階段。

“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”，這是黨的十八屆三中全會(huì)設(shè)定的改革目標(biāo)。“制度體系”“制度定型”，黨的文獻(xiàn)中首次出現(xiàn)的概念，讓世界看到新一輪改革的制度取向。

三年來，改革既取勢、也取實(shí)，“制度創(chuàng)新”始終聚焦重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“抓大不放小”，密集推出了一系列宏觀方案和細(xì)化規(guī)定。細(xì)覽中央深改組審議的文件，既包括國資國企改革、財(cái)稅體制改革、價(jià)格機(jī)制改革等重大舉措，也包括足球改革方案、建立居民身份證異地受理掛失申報(bào)和丟失招領(lǐng)制度等具體安排，還包括自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、司法體制改革等試點(diǎn)方案。相關(guān)意見甫一通過，配套措施就緊跟出臺(tái)。點(diǎn)面結(jié)合、統(tǒng)籌兼顧，成熟一項(xiàng)推進(jìn)一項(xiàng)，避免了“胡子眉毛一把抓”，促動(dòng)制度建設(shè)形成整體合力。

三年來，改革站位高、察大勢，“制度創(chuàng)新”始終注重頂層設(shè)計(jì)和配套銜接，綜合部署“彈鋼琴”，使一系列制度體系愈加成熟定型。改革不是單個(gè)領(lǐng)域體制的調(diào)整和修補(bǔ)，而是各方面體制與制度的創(chuàng)新；不是某個(gè)領(lǐng)域體制改革的單向推進(jìn)，而是各領(lǐng)域、各層次的系統(tǒng)推進(jìn)；不是止步于改革體制機(jī)制，而是要著眼于制度聚合與集成，形成總體性的制度成果和制度文明。截至目前，中央深改組累計(jì)召開27次會(huì)議，審議通過了近190份規(guī)則、方案、意見，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、黨建、法治等多個(gè)領(lǐng)域，盡管內(nèi)容各有側(cè)重，但均著眼于織密制度之網(wǎng)，為改革搭建起制度框架。

這一輪改革為什么要特別重視制度抓手？為什么要特別強(qiáng)調(diào)“制度創(chuàng)新”？因?yàn)榻裉斓闹袊?，?jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新階段，高增長階段已經(jīng)過去，進(jìn)入了中高速增長階段。在這樣一個(gè)階段，制度創(chuàng)新的作用更加凸顯。無論是規(guī)范市場競爭，還是維護(hù)公平正義，都需要一套更加完整的制度。換句話說，要用制度建設(shè)鞏固改革開放的成果，也要用制度建設(shè)發(fā)掘進(jìn)一步改革的動(dòng)力。各個(gè)領(lǐng)域的“制度成長”和“制度創(chuàng)新”，必須始終把握人民利益這個(gè)出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過制度保障人民參與改革發(fā)展進(jìn)程、共享改革發(fā)展成果，才能最大限度地保障改革動(dòng)力。

這三年，制度創(chuàng)新釋放出實(shí)實(shí)在在的紅利，讓群眾收獲“獲得感”。戶籍制度改革有序推進(jìn)，一部分由于各種原因無法落戶者實(shí)現(xiàn)了最基本的權(quán)利；新醫(yī)改邁向縱深，進(jìn)一步擴(kuò)大了保障范圍，減輕了看病負(fù)擔(dān)；生態(tài)文明體制改革實(shí)字當(dāng)頭，環(huán)境監(jiān)測、環(huán)保督察大大強(qiáng)化，天更藍(lán)了、水更清了……新的制度，更加注重個(gè)體的幸福指數(shù)，使更多普通人從變化中對比今昔、增強(qiáng)信心。

這三年，制度創(chuàng)新激發(fā)人民中蘊(yùn)藏的改革偉力，讓群眾找到“存在感”。商事制度改革，變“先證后照”為“先照后證”，極大激發(fā)了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱情；“負(fù)面清單制度”帶來的理念變革，進(jìn)一步激活了市場競爭；富有含金量的簡政放權(quán)，為小微企業(yè)松綁，減少了交易成本……新的制度，更加尊重群眾的主體性，激發(fā)出群眾中的潛力與活力。

這三年，制度創(chuàng)新聚焦社會(huì)治理薄弱環(huán)節(jié)，讓群眾葆有“安全感”。司法體制改革瞄準(zhǔn)制約司法能力、影響司法公信的環(huán)節(jié)發(fā)力，老百姓打官司更省心也更放心；公安執(zhí)法程序與機(jī)制進(jìn)一步規(guī)范，連查驗(yàn)身份證這樣的細(xì)節(jié)都有了明文規(guī)定；社保與養(yǎng)老制度改革劍指公平性，企業(yè)退休職工的權(quán)益得到更充分保障……新的制度，更加維護(hù)社會(huì)公平正義，夯實(shí)了群眾對未來的清晰預(yù)期。

“不論處在什么發(fā)展水平上，制度都是社會(huì)公平正義的重要保證。我們要通過創(chuàng)新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現(xiàn)象，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”，“對由于制度安排不健全造成的有違公平正義的問題要抓緊解決，使我們的制度安排更好體現(xiàn)社會(huì)主義公平正義原則，更加有利于實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益”。

面對全面深化改革這張時(shí)代大考卷，按照習(xí)近平總書記的要求，不畏險(xiǎn)阻、攻堅(jiān)克難，以制度建設(shè)鞏固改革開放的成果，激發(fā)中國社會(huì)活力，增進(jìn)全體人民福祉，這是全面深化改革不遺余力推進(jìn)制度創(chuàng)新的深層邏輯。

以法治促改革

——“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”。以制度為保障，讓法治與改革相得益彰，成為十八大以來改革“制度超越”的重點(diǎn)

2014年10月23日，一個(gè)法律人在微博上貼出一首詩：“從來治國憑圭臬，畢竟安邦靠準(zhǔn)繩。神州金秋有盛會(huì)，重開法治又一春。”“盛會(huì)”，正是指當(dāng)天閉幕的十八屆四中全會(huì)。

這是黨的歷史上，第一次以法治為主題的中央全會(huì)，其中最引人注目的，是法治與改革的關(guān)系表述。習(xí)近平總書記形象地指出，黨的十八屆四中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國的決定，與黨的十八屆三中全會(huì)全面深化改革的決定，形成了“姊妹篇”；而改革和法治，正是車之兩輪、鳥之雙翼，共同推進(jìn)事業(yè)滾滾向前。以制度為保障，讓法治與改革相得益彰，成為黨的十八大以來改革獲得“制度超越”的重點(diǎn)。

正如觀察家所言，今天改革要解決的問題，難度要超過此前30多年的改革。如果說當(dāng)年的改革是先“破”后“立”，今天，面對錯(cuò)綜復(fù)雜的利益格局、多元多變的價(jià)值理念，改革必須邊“破”邊“立”。

“深水區(qū)”的艱巨任務(wù)，呼喚更成熟穩(wěn)健的改革。2014年，中央深改組第二次全體會(huì)議首次提出“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”。這一重要論斷，鮮明指出了“改革”與“法治”辯證統(tǒng)一，使推進(jìn)全面深化改革從一開始就納入法治化軌道。“運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革”，在實(shí)踐中不斷詮釋著改革和法治的關(guān)系。

法治解決了“軌道”問題，確保改革穩(wěn)健。2014年3月，十二屆全國人大三次會(huì)議表決通過關(guān)于修改《立法法》的決定，“稅收法定”正式確立。人們至今印象深刻：黨的十八屆五中全會(huì)宣布全面放開“二孩”后，這項(xiàng)政策并沒有立即付諸實(shí)施，而是等待人口與計(jì)劃生育法及相關(guān)法規(guī)的修訂完成。可以說，身處全面依法治國的宏闊背景，無論是試點(diǎn)創(chuàng)新還是制度突破，彰顯法治精神、獲得法律授權(quán)、遵循法定程序成為改革的大前提。“于法有據(jù)”，既以法律為改革者撐腰，也防止“亂改”損害群眾利益。

法治回應(yīng)了“動(dòng)力”問題，打破改革羈絆。2015年，全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院在33個(gè)縣市區(qū)進(jìn)行“三塊地”改革試點(diǎn)，暫停實(shí)施《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)條款。有法律學(xué)者評(píng)價(jià)：“改革不合理的制度，往往可能產(chǎn)生‘違法改革’的糾結(jié)。”以制度創(chuàng)新破除制度限制，才能讓改革既突破固有的限制，又實(shí)現(xiàn)持續(xù)的創(chuàng)新，避免出現(xiàn)“不改”的不擔(dān)當(dāng)，讓改革蹄疾步穩(wěn)、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

法治解決了“保障”問題，固化改革成果。簡政放權(quán)的政府改革日漸深入，無論是行政審批權(quán)的下放，還是政府職能的調(diào)整，都需要以法的形式固定下來；“新四化”同步推進(jìn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化過程中的土地問題，信息化過程中的隱私權(quán)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題，無不需要法治定規(guī)矩、劃邊界；黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)形成20多項(xiàng)制度成果，從厲行節(jié)約到黨內(nèi)監(jiān)督，成為法治建設(shè)的重要補(bǔ)充。以法治固化改革成果，才能避免出現(xiàn)“拉抽屜”“翻燒餅”，持續(xù)釋放出惠及民生的改革紅利。

黨的十八屆四中全會(huì)閉幕4天后，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上指出，要把全會(huì)提出的190項(xiàng)對依法治國具有重要意義的改革舉措，納入改革任務(wù)總臺(tái)賬，一體部署、一體落實(shí)、一體督辦。這樣一個(gè)細(xì)節(jié)也說明，法治本身就是制度改革的重要內(nèi)容。全面深化改革中，法治與改革相得益彰，形成“改革發(fā)展穩(wěn)定”的鐵三角，讓全面深化改革踏準(zhǔn)“促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉”這個(gè)最根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

靠制度定邊界

——“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關(guān)系”。以制度劃定邊界，讓市場與政府各歸其位，成為黨的十八大以來改革“制度超越”的關(guān)鍵

這是一份沉甸甸的成績單。

截至今年5月，全國取消和下放行政審批事項(xiàng)618項(xiàng)，占原有審批事項(xiàng)的36％，廢止規(guī)范性文件11073個(gè)，非行政許可審批徹底終結(jié)。

從簡政放權(quán)，到“三去一降一補(bǔ)”；從調(diào)節(jié)收入分配，到民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域，“兩只手”的密切協(xié)同、深入聯(lián)動(dòng)，回答著黨的十八屆三中全會(huì)的要求——“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。

縱觀國際經(jīng)驗(yàn)，那些跌入“中等收入陷阱”的國家，共同的一點(diǎn)是市場失靈、政府和市場關(guān)系紊亂。正因此，習(xí)近平總書記指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關(guān)系。”以制度劃定邊界，讓市場與政府各歸其位，成為黨的十八大以來制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。

在簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能中破題，讓政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮“更好”而非“更多”作用，營造公平競爭的市場環(huán)境；在深化農(nóng)村改革中突圍，在農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包權(quán)“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，加入農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)構(gòu)成“三權(quán)分離”；在商事制度改革中發(fā)力，從“零門檻”辦公司到推行“三證合一”，市場主體快速增長，巿場活力大大增加……打造政府與市場的良性關(guān)系，就是以制度厘清二者邊界，管住政府、激活市場。

價(jià)格機(jī)制是市場機(jī)制的核心，降低電價(jià)、降低征信服務(wù)收費(fèi)、落實(shí)收費(fèi)目錄清單……2015年10月15日，推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的意見正式發(fā)布，有了改革時(shí)間表、路線圖，貫徹著讓企業(yè)做得了主、讓市場說了算的原則。國有企業(yè)是國之重器，黨的十八大以來，從高管薪酬改革到加強(qiáng)國企黨建，從推進(jìn)混合所有制改革到加快戰(zhàn)略性重組，不斷夯實(shí)國有企業(yè)這一社會(huì)主義公平正義、共同富裕的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，新一輪國有企業(yè)改革中，一系列改革讓更多人分享國企發(fā)展的紅利。

“放權(quán)市場”的制度創(chuàng)新，激發(fā)的是市場的活力。三年來，從土地流轉(zhuǎn)改革到行政審批制度改革，從財(cái)稅體制改革到國有企業(yè)改革，從收入分配制度改革到社會(huì)保障制度改革……種種制度安排密集布局，有的側(cè)重于發(fā)揮市場決定性作用，有的強(qiáng)調(diào)更好地發(fā)揮政府作用，更多的則體現(xiàn)于處理好兩者之間的關(guān)系，最終搭建起規(guī)范市場與政府行為的立體體系。

“政府限權(quán)”的制度創(chuàng)新，規(guī)范的是政府的作用。“市場在資源配置中起決定性作用，并不是起全部作用”。改革的目標(biāo)不是小政府、大市場，而是有為政府、有效市場。政府不是不作為，而是更好發(fā)揮政府作用。厘清市場與政府的關(guān)系，政府要拿出“權(quán)力清單”，明確政府該做什么；給出“負(fù)面清單”，明確企業(yè)不該干什么；理出“責(zé)任清單”，明確政府怎么管市場……“三張清單”，寫清政府與市場的關(guān)系，成為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的方向所在。

有外國學(xué)者評(píng)價(jià)，中國的制度“結(jié)合了市場的靈活性與政府的控制力”，有著極大的成長空間?？梢哉f，這正是我們制度的比較優(yōu)勢之所在。在此基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新，有力推動(dòng)著社會(huì)主義制度的自我完善，更是人類制度文明的全新探索。

從試點(diǎn)推全局

——“試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法”。以試點(diǎn)“識(shí)水性”，讓點(diǎn)與面結(jié)合起來，成為黨的十八大以來改革“制度超越”的路徑

全面深化改革之風(fēng)，吹活了上海自貿(mào)區(qū)這池春水。

第一家專業(yè)再保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司、第一家合資道路運(yùn)輸公司、第一家獨(dú)資游艇設(shè)計(jì)公司、第一家獨(dú)資國際船舶管理公司、第一家獨(dú)資醫(yī)療機(jī)構(gòu)等……自2013年9月上海自貿(mào)區(qū)掛牌成立，一系列“第一”紛紛落戶。外媒稱，這是上海繼浦東開發(fā)開放之后又一次巨大的發(fā)展機(jī)遇。

“要大膽闖、大膽試、自主改，盡快形成一批可復(fù)制、可推廣的新制度”，這是習(xí)近平總書記對上海自貿(mào)區(qū)更深層的期待。從投資管理到貿(mào)易監(jiān)管、金融創(chuàng)新，上海自貿(mào)區(qū)已有35項(xiàng)制度在全國復(fù)制推廣，而自貿(mào)區(qū)也成為開放新格局中的重要棋子。

“試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法。”習(xí)近平總書記在中央深改組會(huì)議上這樣強(qiáng)調(diào)。以試點(diǎn)“識(shí)水性”，讓點(diǎn)與面結(jié)合起來，成為黨的十八大以來改革“制度創(chuàng)新”的路徑。

從試點(diǎn)開始的“制度創(chuàng)新”，確保了改革的穩(wěn)定性。有人說，中國內(nèi)部不同區(qū)域，發(fā)展階段“相差超過一百年”。這樣的情況，讓改革的推進(jìn)尤須如“烹小鮮”一樣精細(xì)。戶籍制度改革，從中小城鎮(zhèn)開始，推及全國多地，最后“包抄”特大型中心城市；醫(yī)療體制改革，從公立醫(yī)院改革入手，從醫(yī)保體制改革破題，最終形成醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥“三醫(yī)聯(lián)動(dòng)”……這樣的路線圖，讓改革在有序、穩(wěn)定的軌道上推進(jìn)，防止激進(jìn)的“休克療法”損害公眾利益。

從試點(diǎn)開始的“制度創(chuàng)新”，確保了改革的操作性。以司法體制改革為例，先在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海等6個(gè)省市試點(diǎn)，試點(diǎn)面不斷擴(kuò)大，最終將在全國范圍展開。同時(shí)，中央深改組在27次會(huì)議中有19次涉及司法改革的部署和貫徹，并發(fā)布了司法改革實(shí)施方案，保證了改革由點(diǎn)到面的推進(jìn)。在探索中突圍——形成可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)——上升為制度成果——最終大范圍鋪開，這樣的鏈條，降低了風(fēng)險(xiǎn)成本，讓改革蹄疾步穩(wěn)向前推進(jìn)。

改革行至中流、挺進(jìn)深水區(qū)，最考驗(yàn)的是“識(shí)水性”。今天，“摸著石頭過河”的改革邏輯并未過時(shí)，但注重協(xié)調(diào)和精準(zhǔn)的頂層設(shè)計(jì)愈發(fā)清晰。全面深化改革的近三年時(shí)間里，在頂層推動(dòng)與基層探索的互動(dòng)中，一項(xiàng)項(xiàng)爭論許久、充滿風(fēng)險(xiǎn)阻力的改革，得以告別停滯、重新出發(fā)；一個(gè)個(gè)多年難有突破、實(shí)質(zhì)進(jìn)展緩慢的創(chuàng)新，得以沖破藩籬、形成機(jī)制。

幾十年前，英國歷史學(xué)家湯因比就曾預(yù)測：中國可能“有意識(shí)地、有節(jié)制地融合”中國與其他文明的長處，“其結(jié)果可能為人類文明提供一個(gè)全新的文化起點(diǎn)”。

縱觀世界歷史，真正強(qiáng)大的國家，無一不是制度文明的集大成者。60多年社會(huì)主義實(shí)踐，前半程我們建立了社會(huì)主義制度，在這個(gè)制度基礎(chǔ)上進(jìn)行了改革；后半程就是要完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。

“只有順應(yīng)變革，與時(shí)俱進(jìn)，才能永葆生機(jī)”，習(xí)近平主席在G20杭州峰會(huì)上的閉幕辭，道出了中國人對改革創(chuàng)新的理解，也道出了全球治理機(jī)制變革的方向。讓全面深化改革與制度創(chuàng)新相輔相成，我們一定能夠用制度護(hù)衛(wèi)13億人民的美好未來，為人類貢獻(xiàn)更有價(jià)值的中國方案。（記者范正偉、李浩燃、張鐵）