行拘執(zhí)行年齡降至14歲利弊如何平衡

法制日?qǐng)?bào)

導(dǎo)讀:時(shí)隔兩年,治安管理處罰法修訂草案擬將行政拘留執(zhí)行年齡從16周歲降低至14周歲的規(guī)定,仍引發(fā)社會(huì)廣泛討論。降低行拘執(zhí)行年齡究竟是利大于弊,還是弊大于利?矯治違法犯罪的未成年人需補(bǔ)足哪些短板?本期“聲音版”邀請(qǐng)理論界相關(guān)專家和實(shí)務(wù)界人士一道進(jìn)行探討,敬請(qǐng)讀者關(guān)注。

行拘年齡需適時(shí)適當(dāng)調(diào)整

□　常進(jìn)鋒

自公安部發(fā)布《治安管理處罰法(修訂公開征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》)已過(guò)去兩年有余。時(shí)至今日,《征求意見(jiàn)稿》中關(guān)于將未成年人的行政拘留執(zhí)行年齡從16周歲降低至14周歲的規(guī)定仍然是社會(huì)和學(xué)界關(guān)注和討論的焦點(diǎn)。筆者認(rèn)為,公安部可以在進(jìn)行充分理論論證和實(shí)踐考察的基礎(chǔ)上,適時(shí)適當(dāng)調(diào)整執(zhí)行行政拘留年齡。具體理由如下:

首先,調(diào)整執(zhí)行行政拘留年齡,提高法律的震懾效應(yīng),是對(duì)未成年人的保護(hù),絕非毀掉。任何法律、行政法規(guī)的制定與完善都體現(xiàn)著預(yù)防效應(yīng),調(diào)整執(zhí)行行政拘留年齡下限也是如此。近年來(lái),我國(guó)未成年人犯罪案件總數(shù)逐年下降,但未成年人犯罪的低齡化和暴力化趨勢(shì)明顯,惡性犯罪事件頻現(xiàn)報(bào)端。2018年12月2日,湖南泗湖鎮(zhèn)12歲男孩吳某持刀殺死了自己34歲的親生母親。同年12月31日,湖南衡陽(yáng)13歲男孩羅某錘殺父母后逃逸。短短一個(gè)月不到的時(shí)間,湖南連續(xù)出現(xiàn)兩起未成年人弒父殺母的慘痛悲劇。悲劇背后,我們除了反思家庭教育不力等因素之外,還應(yīng)看到法律、行政法規(guī)在悲劇面前暴露出的被動(dòng)與失語(yǔ)。當(dāng)“男孩吳某由于未達(dá)到法定年齡,已被警方釋放”的事實(shí)公之于眾,當(dāng)吳某事后說(shuō)出:“學(xué)校不可能不讓我去上學(xué)吧,我殺的也不是別人,我殺的是我媽”這樣冷漠無(wú)情并無(wú)半點(diǎn)悔過(guò)之心的話語(yǔ),當(dāng)吳某的悲劇再次被羅某上演,樁樁悲劇提醒我們到了應(yīng)該深思“法律在預(yù)防與懲治未成年人犯罪中的作用及其作用如何發(fā)揮的問(wèn)題”的時(shí)候了。

調(diào)整執(zhí)行行政拘留年齡可以看作是我國(guó)未來(lái)調(diào)整刑事處罰年齡的過(guò)渡之舉,調(diào)整執(zhí)行行政拘留年齡務(wù)必與在未成年人群體中廣泛開展法治宣傳教育同步進(jìn)行,根植未成年人的法律意識(shí),提高法律法規(guī)在未成年群體中的威懾力,將未成年人的犯罪動(dòng)機(jī)和犯罪行為扼殺在搖籃之中,最終達(dá)到保護(hù)未成年人身心健康成長(zhǎng)的目的。

其次,調(diào)整執(zhí)行行政拘留年齡,有利于促進(jìn)校園欺凌的法律治理,維護(hù)校園安全。校園欺凌是一個(gè)久治難愈的社會(huì)問(wèn)題,近些年,校園欺凌愈演愈烈,伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的傳播,校園欺凌儼然成為未成年人暴戾之氣亮相的主要途徑。雖然據(jù)最高法2018年發(fā)布的校園暴力司法大數(shù)據(jù)專題報(bào)告顯示,2015年至2017年,近三年校園暴力案件總體呈逐年下降趨勢(shì),但其中57.5%的校園暴力案件為故意傷害案件,聚眾斗毆罪和尋釁滋事罪同比上升10.58%和14.08%,且有將近九成的校園暴力案件受害人存在不同程度的傷亡情況。2018年11月19日,陜西神木15歲少女劉雨被同齡人強(qiáng)迫賣淫、打死。針對(duì)“11·19神木少女被害案”,有關(guān)媒體曾指出“年齡不是寬宥借口”。的確,劉雨案很有可能只是眾多未成年人惡性犯罪的冰山一角,如果此類惡性犯罪案件得不到有效解決,慘遭不幸的劉雨絕對(duì)不是最后一個(gè)校園欺凌的受害者。從立法角度保護(hù)未成年人,是人類文明進(jìn)步的象征,但保護(hù)不等于放縱,針對(duì)已經(jīng)心智早熟的未成年人的惡性校園欺凌需要以降低執(zhí)行行政拘留年齡為起點(diǎn),進(jìn)而相應(yīng)地調(diào)整刑事處罰年齡,最終實(shí)現(xiàn)防治校園欺凌,還未成年人一個(gè)和諧美好的校園環(huán)境。

最后,調(diào)整執(zhí)行行政拘留年齡,是涉罪未成年人矯治幫扶作用有效發(fā)揮的前提。我國(guó)針對(duì)未成年人犯罪堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)的原則,秉承“教育為主、懲罰為輔”的方針,從根本上來(lái)講,調(diào)整執(zhí)行行政拘留年齡并沒(méi)有背離上述原則和方針。有學(xué)者指出降低執(zhí)行行政拘留年齡短期內(nèi)可以阻斷未成年人與不良社會(huì)環(huán)境的聯(lián)系,但作為一種限制人身自由的懲罰性措施,會(huì)對(duì)未成年人的身心發(fā)展帶來(lái)消極影響,在負(fù)性標(biāo)簽的疊加影響下,未成年人很可能再次犯罪。然而,未成年人犯罪如未得到法律的有效懲處,也會(huì)助長(zhǎng)其繼續(xù)犯罪的氣焰,甚至形成“只要達(dá)不到法律懲罰年齡就可以為所欲為”的錯(cuò)誤觀念。由此來(lái)看,法治手段與矯治幫扶在未成年人制裁矯治中是相輔相成的,而輕緩的矯治幫扶應(yīng)以硬性的懲治手段為前提,硬性的懲治手段必須輔之以健全完備的幫扶教育措施。短暫的行政拘留既是挽救作為犯罪主體的未成年人的過(guò)渡性手段,也是保護(hù)作為受害者的未成年人及他人合法權(quán)利的保障性舉措,體現(xiàn)著法律的公平性與正義性。(作者系西北民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院講師)

強(qiáng)化教育矯治　科學(xué)設(shè)置處置措施

□　苑寧寧

根據(jù)治安管理處罰法征求意見(jiàn)稿,對(duì)符合條件的未成年人可以執(zhí)行行政拘留的年齡從16周歲降低為14周歲。之所以有這一變化,主要是發(fā)現(xiàn)低齡未成年人違反治安管理,只能批評(píng)教育后一放了之,導(dǎo)致一犯再犯,成為社會(huì)治安的頑疾。的確,這一問(wèn)題是客觀存在的。但是,如何有效解決這一問(wèn)題?對(duì)此,我們應(yīng)當(dāng)反思和充分論證。

第一,行政拘留處罰無(wú)法遏制青春期的未成年人治安違法。

研究表明,未成年人違法犯罪是內(nèi)外因素綜合作用的結(jié)果,與成年人有著質(zhì)的不同。從內(nèi)在因素看,青春期的未成年人身心處于不穩(wěn)定、不成熟狀態(tài)中:在腦發(fā)育方面,大腦機(jī)能遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于成年人,特別是前額葉皮層遠(yuǎn)未成熟,辨別是非、控制行為、遵守規(guī)則的能力弱；在心理方面,處于“第二次危機(jī)”的青春期,內(nèi)心充滿矛盾,情緒容易波動(dòng),具有很強(qiáng)的叛逆性、沖動(dòng)性。從外部因素看,未成年人容易受到家庭監(jiān)護(hù)缺失、父母教養(yǎng)不當(dāng)、輟學(xué)或者學(xué)校教育偏差、社會(huì)消極環(huán)境或不良資訊的影響。在內(nèi)外各種風(fēng)險(xiǎn)因素相互交織的作用下,一方面,行政拘留缺乏針對(duì)性且期限短,無(wú)法解決未成年人原本存在的心理行為偏差,不可能從根本上預(yù)防再次違法或犯罪；另一方面,青春期的未成年人有不計(jì)后果、追求刺激、實(shí)施越軌行為的自然傾向,行政拘留難以對(duì)他們有震懾作用。

第二,行政拘留會(huì)給未成年人社會(huì)化造成長(zhǎng)遠(yuǎn)負(fù)面影響,留下社會(huì)治安的長(zhǎng)期隱患。

青春期是個(gè)體大腦發(fā)育、人格形成的關(guān)鍵時(shí)期。研究表明,不良的外部環(huán)境和經(jīng)歷會(huì)改變或阻礙大腦發(fā)育的正常進(jìn)程,而且這種影響具有不可逆性,日后難以完全消除。從行為自由到行政拘留后封閉式拘禁,所處環(huán)境會(huì)發(fā)生巨大變化,這會(huì)對(duì)未成年人的大腦發(fā)育、性格養(yǎng)成、心理健全產(chǎn)生影響,甚至有可能形成反社會(huì)人格,導(dǎo)致攻擊性增加,日后矯正難度更大。另外,對(duì)處于學(xué)齡階段的未成年人予以行政拘留,會(huì)短暫中斷其接受教育的過(guò)程,容易形成標(biāo)簽效應(yīng),使之受到排斥或歧視,有的甚至?xí)员┳詶?無(wú)法回歸正常學(xué)習(xí)生活。

第三,域內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和做法表明,處置未成年人違法行為的最佳方式是教育矯治。

未成年人身心處于發(fā)展中,可塑性強(qiáng),在易受不良因素影響而誤入歧途的同時(shí),也容易接受教育矯治重回正途。聯(lián)合國(guó)有關(guān)文件與公約以及很多國(guó)家與地區(qū)都采取了區(qū)別對(duì)待的政策。比如,日本、美國(guó)、法國(guó)等國(guó)將輕微違法或行政上違法的行為(稱為“違警行為”)往往作為輕(微)罪、違警罪處理,對(duì)未成年人適用區(qū)別于成年人的少年司法制度,程序分流和多元化處遇措施充分體現(xiàn)了非監(jiān)禁化、教育矯治的特點(diǎn)。同時(shí),我國(guó)在處置未成年人違法行為方面也有積極探索。比如北京市公安局海淀分局、廣西欽州市公安局欽南分局開展了違法未成年人警察訓(xùn)誡跟進(jìn)幫教工作,江蘇省淮安市淮陰區(qū)人民檢察院實(shí)施了涉罰少年觀護(hù)幫教項(xiàng)目,取得了良好的社會(huì)效果。再比如,2016年至2017年筆者曾參與對(duì)全國(guó)20余所工讀學(xué)校進(jìn)行的調(diào)研,結(jié)果顯示,專門學(xué)校教育矯治違法犯罪未成年人方面效果顯著,平均轉(zhuǎn)化率達(dá)95%,有些高達(dá)98%。

第四,未成年人表面心智提前成熟是一個(gè)偽命題。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,教育水平提高,與30多年前相比,相同年齡的未成年人的發(fā)育速度有所加快,身體成熟年齡略有提前,能接受和掌握更多的知識(shí)與信息。但是也必須看到,他們生活成長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境較之前同樣發(fā)生了巨大變化:誘惑更大、風(fēng)險(xiǎn)更多。面對(duì)海量的資訊和復(fù)雜的情況,未成年人需要養(yǎng)成更高的認(rèn)知與控制能力,學(xué)習(xí)、實(shí)踐甚至試錯(cuò)的成長(zhǎng)期不僅沒(méi)有縮短,反而可能延長(zhǎng)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō),盡管生理意義上的個(gè)體提前成熟了,但作為社會(huì)的人,未成年人心智成熟的年齡并未提前。相反,低齡未成年人違反治安管理,恰恰揭示了他們心智尚未健全,在復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境中認(rèn)知控制能力依然不足。因此,應(yīng)當(dāng)全面客觀看待未成年人心智成長(zhǎng)的歷史變化,否則就會(huì)陷入人類文明越進(jìn)步,未成年人責(zé)任年齡越降低的悖論。

因此,簡(jiǎn)單降低行政拘留年齡,并不能有效解決低齡未成年人治安違法的問(wèn)題,對(duì)于不滿十四周歲的依然無(wú)有效措施。對(duì)此,應(yīng)當(dāng)予以科學(xué)化、體系化設(shè)計(jì)。一方面,完善未成年人保護(hù)法,加強(qiáng)保護(hù)和早期預(yù)防,強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)和學(xué)校教育的責(zé)任,完善校園暴力的預(yù)防與處置機(jī)制,加大政府對(duì)處于困境的未成年人及其家庭的幫助和支持,整治影響未成年人學(xué)習(xí)、生活的社會(huì)環(huán)境和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境,完善落實(shí)對(duì)未成年受害人的保護(hù)救助措施。另一方面,在預(yù)防未成年人犯罪法中建立成體系、輕重有別的教育矯治措施,規(guī)定訓(xùn)誡、督促矯治、觀護(hù)、送專門學(xué)校等,明確家長(zhǎng)接受家庭教育輔導(dǎo)的責(zé)任,嚴(yán)格限制對(duì)未成年人適用治安處罰。(作者系中國(guó)政法大學(xué)副教授,中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所未成年人保護(hù)研究中心研究員)

強(qiáng)制教育立法亟待完善

□　李玫瑾

少年司法的問(wèn)題不是簡(jiǎn)單的降低處罰年齡的問(wèn)題,而應(yīng)在強(qiáng)制教育方面完善立法,我不贊成將行政拘留年齡降至14歲,因?yàn)?2歲甚至10歲以下因父母不盡責(zé)而危害嚴(yán)重的孩子仍無(wú)法應(yīng)對(duì)。對(duì)不到刑責(zé)年齡又實(shí)施了嚴(yán)重危害行為的未成年人應(yīng)送入特殊學(xué)校接受教育和監(jiān)護(hù)。工讀教育曾經(jīng)非常有效,只因增加了一個(gè)“父母同意”規(guī)定導(dǎo)致弱化。應(yīng)完善相關(guān)程序,如:公安部門可否向少年法庭提出強(qiáng)制教育申請(qǐng),父母可提出異議,但由法庭裁決。工讀學(xué)校也需完善相關(guān)法律,尤其是強(qiáng)制教育部分。如果未成年人的父母在當(dāng)?shù)?那么未成年人周末可以回家,這樣也能不割斷孩子的親情關(guān)系；如果父母不在當(dāng)?shù)?那么工讀學(xué)校就要扮演既教又養(yǎng)的角色。

總之,對(duì)違法犯罪少年重點(diǎn)要解決的是如何監(jiān)護(hù)起來(lái)的問(wèn)題,彌補(bǔ)家庭教育和普通學(xué)校教育缺失,給予這類未成年人法律意識(shí)、生活監(jiān)護(hù)與能力賦予,這才彰顯社會(huì)的理性與法治的溫度。(作者系中國(guó)人民公安大學(xué)教授、中國(guó)預(yù)防青少年犯罪研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng))

教育矯治不能一拘了事　　

□　劉海洋

無(wú)論拘留執(zhí)不執(zhí)行,針對(duì)未成年人不良行為的矯治,不應(yīng)該只是想通過(guò)一次拘留就能達(dá)到矯治改正的目的,從長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)管理來(lái)看,這種方法也是效果最差的。當(dāng)前,行政拘留執(zhí)行時(shí),未成年人并未與成年人分開管理,管理措施也未明顯區(qū)別成年人,這才是問(wèn)題的關(guān)鍵。即便將來(lái)立法將未成年人行拘年齡降至14周歲,在執(zhí)行方面也應(yīng)當(dāng)有更多的要求和限止,拘留所也應(yīng)有所改進(jìn),這才是立法需要明確的事情。

我們國(guó)家的法律在對(duì)未成年人的保護(hù)上,有一些措施只停留在字面上,工作責(zé)任主體也不明確,許多輕微違法的未成年人教育工作主要是公安機(jī)關(guān)在處理跟進(jìn),政府其他層面銜接不上。在這個(gè)背景下,單純追求行政拘留年齡降至14周歲,意味著將社會(huì)責(zé)任交由公安一家承擔(dān),起不到未成年人教育矯正的目的。我們可以根據(jù)國(guó)情適當(dāng)建立符合我國(guó)傳統(tǒng)文化要求和法治基本要求的未成年人幫教體系。16周歲以下的未成年人違反治安管理的,可以形成心理輔導(dǎo)、社區(qū)(包括敬老院、福利院)勞動(dòng)、封閉式教育基地管教一定時(shí)間、執(zhí)行行政拘留的階次遞進(jìn)或相互融合的矯治幫教體系,公安機(jī)關(guān)行政拘留的執(zhí)行場(chǎng)所,未成年人的管理應(yīng)當(dāng)明顯區(qū)別于成年人。同時(shí),這種幫教措施還要融入監(jiān)護(hù)人責(zé)任和民政部門的社會(huì)責(zé)任,不能一拘了事。(作者系基層公安)

拘留場(chǎng)所多不具備條件

□　黃磊

未成年人幫教是一個(gè)涵蓋家庭教育、學(xué)校教育、社會(huì)幫扶矯治的系統(tǒng)性工程,在前置性的干預(yù)幫教系統(tǒng)尚未健全、未能有效運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下,以降低行政拘留執(zhí)行年齡進(jìn)行管教硬性對(duì)接未免粗暴,有違合理行政原則。

而從實(shí)施層面來(lái)說(shuō),當(dāng)前很多地方尤其是基層拘留所并不具備未成年人與成年人分別關(guān)押的硬件條件。而即便分別關(guān)押,年紀(jì)相差不大的未成年人可能因?yàn)轭愃平?jīng)歷而引發(fā)心理共鳴,強(qiáng)化對(duì)社會(huì)的對(duì)立感,同時(shí)還可能受多次“進(jìn)宮”者反面影響,甚至被吸納、演化成團(tuán)伙作案。

不僅如此,很多拘留所也不具備對(duì)未成年人進(jìn)行心理疏導(dǎo)、訓(xùn)誡教育的軟件條件,少年司法不僅要考慮初等教育的延續(xù)性,自身也具有很強(qiáng)的專業(yè)屬性,不能簡(jiǎn)單地把它理解為成年人懲戒的縮水版。不可否認(rèn)部分地方創(chuàng)新了訓(xùn)誡幫教制度,但并不代表當(dāng)前具有普遍性的適用基礎(chǔ)。

此外,由于行政拘留的臨時(shí)性和短暫性,并不能解決未成年人違法根源性問(wèn)題,也不能做到有效跟進(jìn),故懲戒效果有限,往往治標(biāo)而不能治本,加之可能發(fā)生的交叉感染,帶來(lái)的叛逆心理及自棄心理等系列問(wèn)題,可以說(shuō)弊大于利。(作者系基層檢察官)

行拘應(yīng)發(fā)揮其懲戒作用

□　董燕

在日常審判實(shí)踐中,經(jīng)常會(huì)遇到一些年滿14周歲應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任的未成年人,其實(shí)此前就收到過(guò)行政處罰決定書,但他們不認(rèn)為自己接受過(guò)處罰。因?yàn)橐罁?jù)現(xiàn)行治安管理處罰法的規(guī)定,年滿14周歲不滿16周歲的不執(zhí)行行政拘留處罰。正是由于人身自由沒(méi)有受到實(shí)質(zhì)性限制,從某種意義上對(duì)這些未成年人來(lái)講等于沒(méi)有受到懲罰。從發(fā)揮法律懲戒作用以及同刑法處罰相銜接的角度看,如果出現(xiàn)違反治安管理處罰法的行為,應(yīng)執(zhí)行行政拘留處罰。

然而,降低行拘執(zhí)行年齡是否就能從源頭上制止未成年人犯罪?這恐怕只是一個(gè)美好的愿望。在審判中,可以看出每個(gè)走上違法犯罪道路的未成年人,背后都有一個(gè)問(wèn)題家庭,一些家長(zhǎng)或?qū)⒆舆^(guò)于溺愛(ài),或?qū)⒆硬宦劜粏?wèn),或者家長(zhǎng)本身就法制觀念淡漠、行為不端。因此不能指望通過(guò)幾天的行政拘留就能震懾預(yù)防未成年人犯罪,或者就可以教育矯治他們的不良行為。預(yù)防未成年人犯罪是一個(gè)系統(tǒng)工程,一旦未成年人出現(xiàn)違法犯罪行為,如何對(duì)其進(jìn)行幫扶管教,幫助其重新回歸社會(huì)這才是重點(diǎn)。(作者系基層法官)

治校園暴力需法律發(fā)力

□　林日新

有道是“法不嚴(yán)則不治,令不行則不嚴(yán)”。從我三十多年的從教經(jīng)驗(yàn)看,雖說(shuō)人是可以通過(guò)教育、感化的,但是教育并非是萬(wàn)能的,“沒(méi)有教不好的學(xué)生”純粹是理想主義的幻想而已。對(duì)于少數(shù)家教差、性格暴戾、行為惡劣的人來(lái)說(shuō),教育很多時(shí)候確實(shí)是無(wú)能為力的。依據(jù)現(xiàn)行治安管理處罰法的規(guī)定,已滿14周歲不滿16周歲的,不執(zhí)行行政拘留處罰。試想:如此柔軟的法規(guī)對(duì)校園霸凌和少年犯罪的小霸王們又有多少震懾力呢?我支持適當(dāng)?shù)慕档托芯心挲g,其理由有三:

一、隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們生活水平的提高,國(guó)人的生理年齡提高了不少,許多15歲左右的孩子早已達(dá)到甚至超過(guò)成年人的身高。

二、由于受家庭和社會(huì)特別是網(wǎng)絡(luò)的影響,孩子們過(guò)早地接觸很多不良因素,大大催熟了孩子的心理,讓他們的心理年齡提高了。

三、如今校園霸凌現(xiàn)象令人發(fā)指,一些少年犯罪手段極端兇殘,給社會(huì)造成極為惡劣的影響。如果對(duì)這類犯罪過(guò)于寬恕,法律過(guò)于疲軟,必定不能彰顯出法律的威嚴(yán)和震懾力,反而助長(zhǎng)了少年犯及其監(jiān)護(hù)人的僥幸心理,讓校園暴力和少年犯罪現(xiàn)象日益嚴(yán)重。(作者系中學(xué)高級(jí)教師)