三部配套規(guī)章公布施行統(tǒng)一反壟斷執(zhí)法模式 細(xì)化互聯(lián)網(wǎng)壟斷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

法制日?qǐng)?bào)

●　9月1日,由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局制定的3部反壟斷法配套行政規(guī)章《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定》《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為暫行規(guī)定》正式落地施行

●　《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定》充分考慮了新經(jīng)濟(jì)行業(yè)的特殊性,也體現(xiàn)了包容審慎的監(jiān)管原則。在市場(chǎng)支配地位認(rèn)定方面,暫行規(guī)定吸收了對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)、用戶(hù)數(shù)量、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、掌握和處理數(shù)據(jù)能力等考慮因素,擺脫了傳統(tǒng)分析路徑依賴(lài),以更加科學(xué)的標(biāo)尺評(píng)估企業(yè)的市場(chǎng)控制力

●　3部配套行政規(guī)章實(shí)現(xiàn)了我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合后,反壟斷法律制度的統(tǒng)一、細(xì)化和優(yōu)化,是在反壟斷法修訂之前我國(guó)主要反壟斷法律制度的最新和最重要的發(fā)展,這對(duì)于加強(qiáng)我國(guó)新形勢(shì)下的反壟斷執(zhí)法工作意義重大

9月1日,由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局制定的3部反壟斷法配套行政規(guī)章《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定》《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)三規(guī)章)正式落地施行。

反壟斷法實(shí)施11年來(lái),法治建設(shè)取得顯著成效,目前已經(jīng)形成以反壟斷法為核心,由1件行政法規(guī)、5件國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)指南、8件部門(mén)規(guī)章、15件規(guī)范性文件構(gòu)成的反壟斷法律體系。

此次實(shí)施的三規(guī)章在業(yè)界獲得高度期許,認(rèn)為這是機(jī)構(gòu)改革后,配合統(tǒng)一反壟斷執(zhí)法程序、標(biāo)準(zhǔn)和尺度而出臺(tái)的重要行政規(guī)章,為反壟斷法有效實(shí)施和依法行政提供了有力的制度保障,在反壟斷法治建設(shè)中具有里程碑的意義。尤其值得注意的是,《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定》對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)壟斷行為方面的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)支配地位認(rèn)定等難點(diǎn)問(wèn)題,都作出了明確規(guī)定。

　　三駕馬車(chē)模式結(jié)束政策規(guī)章趨于統(tǒng)一

2018年4月10日,隨著國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局正式對(duì)外掛牌,原先分散于原國(guó)家工商總局、商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委的反壟斷執(zhí)法工作,統(tǒng)一歸屬于市場(chǎng)監(jiān)管總局,在反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域執(zhí)行了10年的“三駕馬車(chē)”并駕齊驅(qū)模式宣告結(jié)束。

機(jī)構(gòu)整合并非一蹴而就,反壟斷執(zhí)法工作所涉及的各種執(zhí)法體系和工作環(huán)節(jié)都必須整合歸一,尤其是政策規(guī)章的統(tǒng)一。

對(duì)于三規(guī)章出臺(tái)的背景,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局反壟斷局局長(zhǎng)吳振國(guó)在新聞發(fā)布會(huì)上介紹說(shuō),是“為全面貫徹落實(shí)黨的十九大‘打破行政性壟斷,防止市場(chǎng)壟斷’要求,貫徹落實(shí)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步加強(qiáng)和優(yōu)化政府反壟斷職責(zé)要求,推進(jìn)實(shí)現(xiàn)全面融合、深度融合”。

上海交通大學(xué)法學(xué)院教授、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組成員王先林告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,在機(jī)構(gòu)改革前,反壟斷執(zhí)法模式是分散不統(tǒng)一的。國(guó)家發(fā)改委對(duì)省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)的反價(jià)格壟斷執(zhí)法授權(quán),采取“一般工作指示”等概括或者整體授權(quán)模式,而原國(guó)家工商總局對(duì)省級(jí)工商行政管理部門(mén)反壟斷執(zhí)法授權(quán),則采取個(gè)案授權(quán)模式。

執(zhí)法模式的不統(tǒng)一,勢(shì)必會(huì)在具體反壟斷執(zhí)法過(guò)程中造成諸多分歧。在此次三部規(guī)章中,明確了中央和省兩級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法機(jī)制,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局負(fù)責(zé)查處跨省的、案情較為復(fù)雜或者在全國(guó)有重大影響的,以及有必要直接查處的案件,而省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的反壟斷執(zhí)法工作。

“通過(guò)制定統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法規(guī)則,解決了原來(lái)三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在的職能交叉問(wèn)題,即‘三龍治水’存在的弊端。”中央民族大學(xué)法學(xué)院教授陳群峰認(rèn)為,中央省級(jí)兩級(jí)機(jī)構(gòu)職能劃分后,既有利于強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法職能,提高地方開(kāi)展反壟斷執(zhí)法積極性,同時(shí)也能確保反壟斷執(zhí)法統(tǒng)一性與權(quán)威性,而且三規(guī)章均建立了備案、報(bào)告及監(jiān)督制度,有利于構(gòu)建高效、統(tǒng)一、權(quán)威的符合中國(guó)國(guó)情的反壟斷執(zhí)法體系。

　　細(xì)化壟斷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)包容審慎原則

近年來(lái),互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈,從2010年開(kāi)始的3Q大戰(zhàn),到今年家電廠(chǎng)商格蘭仕指責(zé)天貓強(qiáng)迫商家在“天貓和拼多多中二選一”,無(wú)不彰顯著互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)壟斷問(wèn)題越來(lái)越棘手,其中市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定難度最高。

曾代理我國(guó)首例行政壟斷訴訟案件的北京大成律師事務(wù)所律師魏士廩認(rèn)為,截至目前,我國(guó)還沒(méi)有產(chǎn)生一起互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的反壟斷行政執(zhí)法查處案例,司法領(lǐng)域倒是產(chǎn)生了相關(guān)民事訴訟,比如騰訊與360之間的案件。司法裁判的產(chǎn)生,使得反壟斷執(zhí)法在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的執(zhí)法更加趨于謹(jǐn)慎。

王先林坦言,互聯(lián)網(wǎng)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的龍頭,具有不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的一些特點(diǎn),例如快捷性、高滲透性、邊際效益遞增性等。這些特點(diǎn)給反壟斷執(zhí)法帶來(lái)了新的挑戰(zhàn),比如雙邊平臺(tái)運(yùn)作模式、限制交易行為等的違法性如何認(rèn)定,在法律業(yè)內(nèi)爭(zhēng)議性很大。

《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定》第十一條通過(guò)列舉的立法方式,明確了認(rèn)定互聯(lián)網(wǎng)等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位的特殊考慮因素,即可以考慮相關(guān)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)、經(jīng)營(yíng)模式、用戶(hù)數(shù)量、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、鎖定效應(yīng)、技術(shù)特性、市場(chǎng)創(chuàng)新、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力,及經(jīng)營(yíng)者在關(guān)聯(lián)市場(chǎng)的市場(chǎng)力量等因素；同時(shí)明確了市場(chǎng)份額認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn),除銷(xiāo)售金額、銷(xiāo)售數(shù)量外,還包括其他指標(biāo)。

國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組副組長(zhǎng)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授黃勇認(rèn)為,這份暫行規(guī)定充分考慮了新經(jīng)濟(jì)行業(yè)的特殊性,也體現(xiàn)了包容審慎的監(jiān)管原則。在市場(chǎng)支配地位認(rèn)定方面,暫行規(guī)定吸收了對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)、用戶(hù)數(shù)量、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、掌握和處理數(shù)據(jù)能力等考慮因素,擺脫了傳統(tǒng)分析路徑依賴(lài),以更加科學(xué)的標(biāo)尺評(píng)估企業(yè)的市場(chǎng)控制力。

基于對(duì)互聯(lián)網(wǎng)等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)特殊性的考慮,《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定》第十五條規(guī)定了認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者以低于成本的價(jià)格銷(xiāo)售商品特殊情形,其中涉及互聯(lián)網(wǎng)等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)中的免費(fèi)模式,應(yīng)當(dāng)綜合考慮經(jīng)營(yíng)者提供的免費(fèi)商品以及相關(guān)收費(fèi)商品等情況。

黃勇認(rèn)為,此舉體現(xiàn)了埃文斯、梯若爾等經(jīng)濟(jì)學(xué)家“雙邊市場(chǎng)”理論在反壟斷經(jīng)濟(jì)學(xué)中的應(yīng)用,對(duì)低于成本銷(xiāo)售行為,主張綜合分析互聯(lián)網(wǎng)等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)中的免費(fèi)模式,統(tǒng)籌考量免費(fèi)商品和收費(fèi)商品相關(guān)具體情況,這與歐美等司法轄區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域案件中的做法保持了一致。

　　統(tǒng)一減免處罰標(biāo)準(zhǔn)明確重要證據(jù)含義

2018年12月,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局下發(fā)通知,對(duì)省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)除經(jīng)營(yíng)者集中審查以外的所有反壟斷執(zhí)法進(jìn)行了統(tǒng)一授權(quán),以加強(qiáng)對(duì)地方反壟斷執(zhí)法的指導(dǎo)和監(jiān)督,統(tǒng)一執(zhí)法的程序、標(biāo)準(zhǔn)和尺度。

此次出臺(tái)的三規(guī)章更以部門(mén)立法的形式加以確認(rèn),其中最有代表性的就是對(duì)“減免處罰”等執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

壟斷協(xié)議的一個(gè)重要特點(diǎn)是往往難以被發(fā)現(xiàn)和取證,同時(shí),從事壟斷協(xié)議行為要面臨嚴(yán)厲的處罰,經(jīng)營(yíng)者為躲避執(zhí)法機(jī)構(gòu)的查處,其協(xié)議的形態(tài)更加隱秘以及采取規(guī)避的方式趨向多元化,這使得執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)壟斷協(xié)議的調(diào)查取證非常困難。

據(jù)王先林介紹,反壟斷執(zhí)法中的減免處罰實(shí)際上涉及的是反壟斷法第四十六條第二款規(guī)定的寬大(寬恕)制度。它產(chǎn)生于美國(guó),已被證明是有效分化瓦解壟斷聯(lián)盟、獲取壟斷協(xié)議證據(jù)的重要舉措,因而近些年被很多國(guó)家引進(jìn)。

據(jù)了解,反壟斷法規(guī)定的寬大制度比較籠統(tǒng),原來(lái)的《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》第十一條、十二條和《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》第十四條雖然分別作了細(xì)化,但規(guī)定又不完全一致。

而此次出臺(tái)的《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》第三十三條、三十四條對(duì)此進(jìn)行了統(tǒng)一細(xì)化,明確了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),對(duì)于主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告、達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的經(jīng)營(yíng)者,可以酌情減輕或者免除處罰的遞減標(biāo)準(zhǔn),即對(duì)于第一個(gè)申請(qǐng)寬大者,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以免除處罰或者按照不低于百分之八十的幅度減輕罰款；對(duì)于第二個(gè)申請(qǐng)寬大者,可以按照百分之三十至百分之五十的幅度減輕罰款；對(duì)于第三個(gè)申請(qǐng)寬大者,可以按照百分之二十至百分之三十的幅度減輕罰款。

陳群峰認(rèn)為,《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》明確“重要證據(jù)”的含義,規(guī)定處罰減免梯度比例,給經(jīng)營(yíng)者明確預(yù)期,鼓勵(lì)涉嫌違法者盡早提出寬大申請(qǐng),這對(duì)于及時(shí)發(fā)現(xiàn)壟斷協(xié)議違法行為、節(jié)約反壟斷執(zhí)法資源、有效維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)具有重要意義。

　　暫行規(guī)定有待完善反壟斷法修訂在即

今年是我國(guó)反壟斷法頒布的第11年,反壟斷執(zhí)法工作也取得了令人矚目的成就。

根據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管總局披露的數(shù)據(jù)顯示,截至目前,我國(guó)審結(jié)經(jīng)營(yíng)者集中案件2792件,交易總金額超過(guò)50萬(wàn)億元,其中附條件批準(zhǔn)41件,禁止2件；查處壟斷協(xié)議案件179件,濫用市場(chǎng)支配地位案件61件,累計(jì)罰款金額超過(guò)120億元；查處濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)案件229件,有力保護(hù)了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序市場(chǎng)體系的建設(shè)。

然而,11年過(guò)去了,我國(guó)反壟斷工作面臨許多新的變化和挑戰(zhàn),比如互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)模式給反壟斷執(zhí)法工作帶來(lái)的各種新問(wèn)題；“三駕馬車(chē)”反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的整合帶來(lái)的頂層決策的統(tǒng)一需求；隨著公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在各地各部門(mén)的深入推進(jìn),也需要及時(shí)地在反壟斷法中集中體現(xiàn)等等。

因此,對(duì)于上述三規(guī)章的落地施行,業(yè)內(nèi)專(zhuān)家分析認(rèn)為,這是反壟斷法修法動(dòng)作的一個(gè)“先行軍”。

“反壟斷實(shí)施11年來(lái)存在不少的問(wèn)題,既涉及實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題,也涉及法律制度本身的問(wèn)題。法律本身的問(wèn)題從根本上來(lái)說(shuō)需要通過(guò)修法來(lái)解決,目前這方面的工作已經(jīng)列入國(guó)家有關(guān)立法計(jì)劃,但肯定不是在很短的時(shí)間內(nèi)就能完成。”王先林說(shuō)。

王先林認(rèn)為,當(dāng)務(wù)之急是使得目前的相關(guān)配套規(guī)章盡快統(tǒng)一和完善,尤其是在2018年實(shí)現(xiàn)了我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)“三合一”的背景下,因此這三部新的配套規(guī)章實(shí)現(xiàn)了我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合后,反壟斷法律制度的統(tǒng)一、細(xì)化和優(yōu)化,是在反壟斷法修訂之前我國(guó)主要反壟斷法律制度的最新和最重要的發(fā)展,這對(duì)于加強(qiáng)我國(guó)新形勢(shì)下的反壟斷執(zhí)法工作意義重大。

采訪(fǎng)中,魏士廩認(rèn)為,十年反壟斷執(zhí)法中爭(zhēng)議最大的一個(gè)問(wèn)題就是如何認(rèn)定縱向壟斷協(xié)議,因?yàn)檫@在行政執(zhí)法和司法裁判中的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不一致。當(dāng)然,目前出臺(tái)的三個(gè)暫行規(guī)定只是部門(mén)規(guī)章,解決的只是行政執(zhí)法的問(wèn)題,并不能解決司法的問(wèn)題,這只能留待今后反壟斷法修改來(lái)解決。

《法制日?qǐng)?bào)》記者注意到,除了“經(jīng)營(yíng)者集中”,此次出臺(tái)的三規(guī)章對(duì)于其他3種壟斷行為都作出了詳細(xì)規(guī)定,為反壟斷執(zhí)法提供了明確的操作細(xì)則。經(jīng)營(yíng)者集中審查業(yè)務(wù)相對(duì)獨(dú)立,規(guī)章也已經(jīng)完善,因此此次并未出臺(tái)相關(guān)配套規(guī)章。

8月30日的新聞發(fā)布會(huì)上,反壟斷局局長(zhǎng)吳振國(guó)披露了今后反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn),就是大力推進(jìn)原料藥、汽車(chē)、乳粉、建材、日用消費(fèi)品等民生領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法,開(kāi)展公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為專(zhuān)項(xiàng)整治,查處交通、醫(yī)療、電力、教育、金融、保險(xiǎn)等民生領(lǐng)域的濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案件,著力解決人民群眾的難點(diǎn)痛點(diǎn)問(wèn)題,增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。與此同時(shí),還將致力于營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境。（記者　萬(wàn)靜）