改革生育政策促進(jìn)人口均衡發(fā)展

法治日報

“十四五”期間我國老年人口將突破3億邁入中度老齡化

專家呼吁改革生育政策促進(jìn)人口均衡發(fā)展

● 我國人口老齡化問題的核心不在于老年人數(shù)量的增加，而是勞動年齡人口數(shù)量開始絕對減少，而且有愈加嚴(yán)峻之勢，國家人口均衡發(fā)展和人口安全面臨挑戰(zhàn)

● 人口的發(fā)展形勢是動態(tài)的，人民群眾的需求也處在結(jié)構(gòu)性變遷之中，這就要求我們適時調(diào)整法律制度，以促進(jìn)人口與自然、社會等方面的均衡發(fā)展

● 在法律層面上，亟須對人口與計劃生育法進(jìn)行更加系統(tǒng)、綜合、全面和根本性修改，出臺人口與計劃生育公共服務(wù)保障法，為我國新時代人口長期均衡發(fā)展提供法治化保障

根據(jù)相關(guān)預(yù)測，“十四五”期間，全國老年人口將突破3億人，將從輕度老齡化邁入中度老齡化。在民政部近日舉行的例行新聞發(fā)布會上，民政部養(yǎng)老服務(wù)司副司長李邦華這樣介紹說。

“為積極應(yīng)對人口老齡化，迫在眉睫的舉措是改革我國生育政策，放開生育。”中國社科院世界社保中心主任鄭秉文在近日舉辦的“2020年中國城市百人論壇年會”上呼吁。年會由中國社科院、中國科學(xué)院、中國工程院共同主辦，由中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院承辦。

接受《法治日報》記者采訪的專家認(rèn)為，面對國家發(fā)展新階段和人口問題新形勢，亟須改變我國原來以抑制人口過度增長為目標(biāo)的生育服務(wù)及管理體制，構(gòu)建生育引導(dǎo)型和家庭友好型社會支持體系。

專家建議，在法律層面上，亟須對人口與計劃生育法進(jìn)行更加系統(tǒng)、綜合、全面和根本性修改，出臺人口與計劃生育公共服務(wù)保障法，為我國新時代人口長期均衡發(fā)展提供法治化保障。

勞動年齡人口持續(xù)減少

人口均衡發(fā)展面臨挑戰(zhàn)

人口問題是一個國家的全局性、長期性、戰(zhàn)略性問題，備受社會關(guān)注。

國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年末，全國大陸總?cè)丝?40005萬人，60周歲及以上人口25388萬人，占比達(dá)18.1%。

其中尤為值得關(guān)注的是，截至2019年末，我國65周歲及以上人口17603萬人，占比達(dá)12.6%。

與此相對應(yīng)的是2000年我國大陸的人口狀況。

根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2000年末，我國大陸總?cè)丝跒?26583萬人，其中65歲及以上人口為8811萬人，占比為6.96%。

65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%，是進(jìn)入老齡化社會的一個標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國從那時起步入老齡化社會。

20年間，我國的老齡化步伐日益加快。

今年10月底，民政部舉行2020年第四季度例行新聞發(fā)布會，民政部養(yǎng)老服務(wù)司副司長李邦華介紹了“十三五”期間我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展成就以及“十四五”養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃編制情況。

李邦華還稱，根據(jù)相關(guān)預(yù)測，“十四五”期間，全國老年人口將突破3億人，將從輕度老齡化邁入中度老齡化。

人口老齡化帶來的擔(dān)憂之一是人口撫養(yǎng)比問題。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，近30年來，我國老年人口撫養(yǎng)比由不足9%上升到17.8%。

一個通俗的解釋是，過去每100名勞動年齡人口負(fù)擔(dān)撫養(yǎng)9名老年人，現(xiàn)在每100名勞動年齡人口負(fù)擔(dān)撫養(yǎng)17.8名老年人，“1名老年人需要約6個勞動年齡人口來負(fù)擔(dān)”。

與此相關(guān)的是，我國近幾年來的出生人口數(shù)量持續(xù)走低。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2016年至2019年，全年出生人口分別是1786萬人、1723萬人、1523萬人、1465萬人。

另外，我國的勞動年齡人口數(shù)量也在減少。

在“2020年中國城市百人論壇年會”上，鄭秉文稱，“十三五”期間，我國的勞動年齡人口數(shù)量每年減少數(shù)百萬人，但在“十四五”時期，我國的勞動年齡人口數(shù)量每年將以千萬計減少。

這一問題已經(jīng)在國務(wù)院2016年12月底印發(fā)的《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）中有所體現(xiàn)。

《規(guī)劃》對我國2016年至2030年人口變動的主要趨勢的判斷是：人口總規(guī)模增長慣性減弱，2030年前后達(dá)到峰值；勞動年齡人口波動下降，勞動力老化程度加重；老齡化程度不斷加深，少兒比重呈下降趨勢。

“我國人口發(fā)展進(jìn)入深度轉(zhuǎn)型階段，人口自身的安全以及人口與經(jīng)濟(jì)、社會等外部系統(tǒng)關(guān)系的平衡都將面臨不可忽視的問題和挑戰(zhàn)。”《規(guī)劃》稱。

中國社科院法學(xué)研究所研究員支振鋒在接受《法治日報》記者采訪時稱，我國人口老齡化問題的核心不在于老年人數(shù)量的增加，而是勞動年齡人口數(shù)量開始絕對減少，而且有愈加嚴(yán)峻之勢，國家人口均衡發(fā)展和人口安全面臨挑戰(zhàn)。

“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略。制定人口長期發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生育政策，增強生育政策包容性，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展，提高人口素質(zhì)。”

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》近日發(fā)布，其中涉及人口老齡化的部分這樣稱。

鄭秉文告訴《法治日報》記者，實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，是一個綜合性的國家戰(zhàn)略，人口政策只是其中的一個組成部分，還需要其他相關(guān)政策相配合，包括積極開發(fā)老齡人力資源，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)；推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系；健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度等。

人口發(fā)展出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折

計劃生育政策同步調(diào)整

調(diào)整我國人口政策的法律主要是人口與計劃生育法，于2001年12月由第九屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過，自2002年9月1日起施行。

在支振鋒看來，上世紀(jì)80年代，為了應(yīng)對人口快速膨脹、人口與自然及社會其他方面矛盾激化的問題，我國逐步建立起以生育調(diào)節(jié)為核心的計劃生育制度。這一制度以控制人口數(shù)量、提高人口素質(zhì)為目的，具體實行的是抑制人口不合理增長的節(jié)育措施。

“人口與計劃生育法施行以來，對落實計劃生育基本國策，穩(wěn)定低生育水平，維護(hù)公民實行計劃生育的合法權(quán)益，促進(jìn)計劃生育事業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展起到了重要推動和保障作用。”支振鋒稱。

《規(guī)劃》也認(rèn)為，我國全面推行計劃生育以來，人口過快增長得到有效控制，人口再生產(chǎn)類型實現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變，對資源環(huán)境的壓力有效緩解，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和民生改善，為現(xiàn)代化建設(shè)提供了重要保障和基礎(chǔ)性支撐，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎(chǔ)。

根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2012年，我國15歲至59歲勞動年齡人口93727萬人，比上年減少345萬人。

這是改革開放以來我國勞動力人口首次下降。

黨中央對我國人口政策的調(diào)整也隨后開始。

2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中提出，“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。”

同年12月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見》，明確了生育政策調(diào)整的總體思路。

2014年初，各省陸續(xù)落地實施新的生育政策。

2015年10月，黨的十八屆五中全會作出決定，堅持計劃生育基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動。

在鄭秉文看來，黨的十八屆三中全會作出的相關(guān)決策，是為了促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展；黨的十八屆五中全會作出的相關(guān)決策，則是應(yīng)對人口老齡化的實際行動。

支振鋒認(rèn)為，黨的十八大以來，黨中央科學(xué)把握人口發(fā)展規(guī)律，先后啟動實施“單獨二孩”和“全面二孩”政策，積極應(yīng)對我國人口發(fā)展出現(xiàn)的重大轉(zhuǎn)折性變化。

根據(jù)中央決策，為確保立法與改革決策相銜接，2015年12月，第十二屆全國人大常委會審議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國人口與計劃生育法〉的決定》，其中規(guī)定，“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”。

“這為實施‘全面二孩’政策提供了法律遵循，積極穩(wěn)妥地實現(xiàn)了計劃生育政策的歷史性轉(zhuǎn)折。”支振鋒稱。

接著，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》對外發(fā)布，提出改革生育服務(wù)管理制度。實行生育登記服務(wù)制度，對生育兩個以內(nèi)（含兩個）孩子的，不實行審批，由家庭自主安排生育。

但據(jù)鄭秉文觀察，從2013年至今，我國每年的出生人口總體處于持續(xù)下滑的趨勢，僅實施“全面二孩”政策的第一年稍有反彈，也就是說，過去7年的生育政策的實施并沒有達(dá)到應(yīng)有的狀態(tài)，“最終，中央下定決心實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”。

“中央的決策調(diào)整非常及時、非常符合實際，與我國的人口發(fā)展趨勢緊密相連。”鄭秉文說。

適時系統(tǒng)調(diào)整法律制度

著力解決群眾現(xiàn)實困難

根據(jù)聯(lián)合國的相關(guān)預(yù)測，今后較長時期內(nèi)世界人口將保持上升趨勢，發(fā)展中國家人口占比繼續(xù)上升，中國人口占比持續(xù)下降。世界多數(shù)國家已經(jīng)或正在步入老齡化社會，中國老齡化水平及增長速度將明顯高于世界平均水平。

國務(wù)院在印發(fā)《規(guī)劃》時認(rèn)為，當(dāng)前我國人口發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期。綜合判斷，人口眾多的基本國情不會根本改變，人口對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的壓力不會根本改變，人口與資源環(huán)境的緊張關(guān)系不會根本改變。

面對國家發(fā)展新階段和人口問題新形勢，黨中央在“十四五”規(guī)劃建議中已經(jīng)作出“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”的決定。

鄭秉文認(rèn)為，全面放開“二孩”以來，我國的嬰兒出生率連年下降，所以放開生育迫在眉睫，應(yīng)該是“十四五”期間的一個重要舉措。

在支振鋒看來，經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，人口發(fā)展也進(jìn)入深度轉(zhuǎn)型階段，但其中值得注意的是，人口與生育方面公共服務(wù)投入不充分、不均等，不利于提高人民群眾生育意愿。特別是現(xiàn)行生育制度下以避孕節(jié)育為主的計生技術(shù)服務(wù)體系，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的人口發(fā)展形勢，人民群眾生兒育女有諸多后顧之憂。

“人口的發(fā)展形勢是動態(tài)的，人民群眾的需求也處在結(jié)構(gòu)性變遷之中，這就要求我們適時調(diào)整法律制度，以促進(jìn)人口與自然、社會等方面的均衡發(fā)展。”支振鋒稱，特別是解決影響生育的因素，比如經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、嬰幼兒照護(hù)、入園入學(xué)等問題，解決群眾在托育、住房、就業(yè)、社會保障等方面的現(xiàn)實困難，增加公共服務(wù)供給。

支振鋒建議，這就需要繼續(xù)對人口與計劃生育法進(jìn)行更加系統(tǒng)、綜合、全面和根本性的修改，制定人口與生育公共服務(wù)保障法。

支振鋒認(rèn)為，制定人口與生育公共服務(wù)保障法，核心內(nèi)容是建立和完善人口與生育公共服務(wù)體系，保障和促進(jìn)公民行使生育權(quán)，促進(jìn)人口長期高質(zhì)量均衡發(fā)展。這就需要設(shè)計一系列新機(jī)制，使生育政策與相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策配套銜接，尤其是使其他經(jīng)濟(jì)社會政策配合生育政策的落地，具體包括完善生育登記服務(wù)、生育補貼獎勵、生育醫(yī)療保健、特別扶助和社會保障制度等。

嬰幼兒照護(hù)一直是生育家庭面臨的難題。

對此，鄭秉文的建議是，4歲至6歲的學(xué)齡前兒童教育應(yīng)該實施普惠性教育，降低青年夫婦的撫養(yǎng)成本。

支振鋒的考慮是，立法時可以將家庭和育兒公共服務(wù)專設(shè)一章，重視解決家庭育兒中的突出問題，向社會提供普惠型育兒公共服務(wù)，同時注意育兒公共服務(wù)的均等化，促進(jìn)社會公平正義，通過增強社會的育兒服務(wù)功能，為家庭養(yǎng)育子女提供社會便利，分擔(dān)家庭養(yǎng)育子女的負(fù)擔(dān)。

支振鋒建議，除此之外，考慮到家庭生育養(yǎng)育子女的經(jīng)濟(jì)成本和機(jī)會成本成為當(dāng)前抑制生育的顯著因素，亟須建立家庭生育一般社會保障制度和針對職業(yè)女性生育養(yǎng)育子女的社會支持制度，構(gòu)建家庭生育友好型工作環(huán)境和社會支持體系，解決家庭生育的后顧之憂。 （記者 陳 磊 見習(xí)記者 劉紫薇）